Bali, Teraspapua.com – Pelembagaan Pokok-Pokok Haluan Negara (PPHN) perlu dirancang dengan memperhatikan supremasi konstitusi, pembagian kewenangan antarlembaga negara, serta kesinambungan pembangunan nasional. Tanpa dasar kewenangan yang jelas, upaya menghadirkan kembali haluan negara berisiko menimbulkan persoalan konstitusional baru dalam sistem ketatanegaraan Indonesia pascaperubahan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945.
Pandangan tersebut disampaikan Dekan Fakultas Hukum Universitas Cenderawasih Dr. Yustus Pondayar, S.H., M.H.,dalam makalah berjudul Pelembagaan Pokok-Pokok Haluan Negara dalam Kerangka Supremasi Konstitusi: Prasyarat Konstitusional, Pilihan Bentuk Hukum, dan Jalan Konsensus Ketatanegaraan.
Makalah itu dipaparkan dalam Rapat Kelompok II Komisi Kajian Ketatanegaraan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia (MPR RI) di Kuta, Bali, Kamis (29/10/2026).
Dalam kajiannya, Yustus menekankan bahwa gagasan menghadirkan kembali PPHN tidak cukup hanya didasarkan pada kebutuhan menjaga kesinambungan pembangunan lintas pemerintahan. Hal yang lebih mendasar adalah memastikan lembaga yang menetapkan haluan negara memiliki kewenangan konstitusional, bentuk hukumnya tepat, serta mekanisme pelaksanaannya tidak bertentangan dengan sistem pemerintahan presidensial.
Menurut dia, terdapat perbedaan mendasar antara kebutuhan negara memiliki arah pembangunan jangka panjang dan kewenangan suatu lembaga untuk menetapkan norma yang mengikat lembaga negara lainnya.
Karena itu, pembahasan PPHN harus terlebih dahulu menjawab persoalan mengenai fungsi yang hendak dicapai, pihak yang akan terikat, serta konsekuensi hukum yang muncul dari penerapannya.
Yustus berpandangan, dalam kerangka hukum yang berlaku saat ini, MPR tidak memiliki dasar kewenangan untuk membentuk Ketetapan MPR baru yang bersifat mengatur dan mengikat lembaga negara lain tanpa perubahan UUD 1945.
Ia menilai, penggunaan istilah konvensi ketatanegaraan, pengaturan dalam tata tertib MPR, maupun perubahan undang-undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD tidak dapat menggantikan dasar kewenangan yang harus bersumber dari konstitusi.
“Jika yang dikehendaki adalah daya ikat pada tingkat konstitusi, jalur yang tersedia adalah perubahan UUD menurut Pasal 37,” demikian pokok argumentasi yang disampaikan Yustus dalam makalahnya.
Putusan MK menjadi pijakan Salah satu landasan utama kajian tersebut adalah Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 66/PUU-XXI/2023 yang diucapkan pada 16 Januari 2024.
Putusan itu menjadi penting karena berkaitan dengan kedudukan Ketetapan MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan setelah perubahan UUD 1945.
Yustus menjelaskan, perubahan konstitusi telah menggeser kedudukan MPR dari lembaga yang sebelumnya menjalankan sepenuhnya kedaulatan rakyat menjadi lembaga yang kewenangannya ditentukan secara tegas oleh UUD.
Sebelum perubahan, Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR. Pasal 3 juga memberikan kewenangan kepada MPR untuk menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar daripada haluan negara.
Namun, setelah perubahan UUD 1945, rumusan tersebut tidak lagi berlaku. Kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD, sedangkan kewenangan MPR mencakup mengubah dan menetapkan UUD, melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden, serta memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden sesuai ketentuan konstitusi.
Dengan demikian, kewenangan menetapkan garis-garis besar haluan negara tidak lagi tercantum dalam UUD.
Dalam Putusan Nomor 66/PUU-XXI/2023, MK menegaskan batas kewenangan MPR dalam membentuk Ketetapan yang bersifat mengatur dan berlaku keluar. Mahkamah juga membedakan keberadaan Ketetapan MPR yang masih berlaku dari kewenangan untuk membentuk Ketetapan baru.
Yustus menilai, pembedaan tersebut harus menjadi pijakan dalam menentukan bentuk hukum PPHN.
Keberadaan Ketetapan MPR yang masih berlaku dalam hierarki peraturan perundang-undangan tidak otomatis memberikan kewenangan kepada MPR untuk membentuk Ketetapan baru yang mengikat lembaga negara lain.
Ia juga menyoroti persoalan pengujian hukum. Menurut kajiannya, MK dan Mahkamah Agung tidak memiliki kewenangan untuk menguji Ketetapan MPR atau menjadikannya sebagai batu uji berdasarkan pembagian kewenangan yang diatur dalam UUD 1945.
Kondisi tersebut menimbulkan pertanyaan apabila PPHN dibentuk sebagai Ketetapan MPR yang diklaim mengikat seluruh lembaga negara, tetapi tidak tersedia mekanisme pengujian yang jelas.
Bagi Yustus, persoalan ini bukan semata-mata menyangkut pilihan nama atau bentuk produk hukum, melainkan kepastian mengenai kewenangan, daya ikat, dan mekanisme kontrol konstitusional.
Dalam makalahnya, Yustus menguraikan sejumlah pilihan untuk melembagakan PPHN. Ia membedakan pilihan yang dapat dilakukan berdasarkan hukum yang berlaku saat ini dari pilihan yang memerlukan perubahan konstitusi.
Pertama, membentuk Ketetapan MPR baru tanpa perubahan UUD 1945. Pilihan ini dinilai tidak memiliki dasar kewenangan apabila Ketetapan tersebut dimaksudkan untuk mengatur dan mengikat lembaga negara lain.
Menurut Yustus, jalur tersebut tidak dapat dibenarkan hanya dengan menyebutnya sebagai konvensi ketatanegaraan. Begitu pula tata tertib MPR dan perubahan undang-undang tidak dapat menciptakan kewenangan yang tidak diberikan oleh UUD.
Kedua, memberikan kembali kewenangan kepada MPR untuk menetapkan PPHN melalui perubahan Pasal 3 UUD 1945.
Jalur ini memungkinkan pembentuk konstitusi memberikan dasar kewenangan secara eksplisit. Namun, menurut Yustus, perubahan tersebut harus disertai pengaturan mengenai kedudukan PPHN, hubungan dengan Presiden dan DPR, mekanisme perubahan, serta sistem pengujiannya.
Jika Ketetapan MPR nantinya hendak dijadikan dasar untuk menguji undang-undang, perubahan Pasal 24C UUD 1945 mengenai kewenangan MK juga perlu dipertimbangkan.
Ketiga, memasukkan prinsip-prinsip haluan negara secara langsung ke dalam UUD melalui model Directive Principles of State Policy atau prinsip direktif kebijakan negara.
Model ini menempatkan prinsip dasar penyelenggaraan negara dan arah pembangunan jangka panjang dalam konstitusi, sementara penjabaran lebih lanjut dilakukan melalui undang-undang dan instrumen perencanaan pembangunan.
Dari ketiga pilihan tersebut, Yustus menilai model prinsip direktif dalam UUD lebih layak dipertimbangkan apabila tujuan utamanya adalah memberikan daya ikat pada tingkat konstitusi.
Menurut dia, model tersebut relatif lebih sedikit mengubah hubungan antarlembaga dibandingkan dengan pemberian kembali kewenangan kepada MPR untuk menetapkan haluan negara melalui produk hukum tersendiri.
Dalam model prinsip direktif, MPR menjalankan kewenangannya melalui perubahan UUD, sedangkan pelaksanaan prinsip-prinsip tersebut tetap melibatkan DPR, Presiden, dan DPD sesuai kewenangan masing-masing.
Meski demikian, ia menegaskan bahwa perubahan UUD tidak harus menjadi pilihan pertama apabila persoalan yang hendak diselesaikan sebenarnya masih dapat ditangani melalui penyempurnaan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
UU RPJPN dinilai telah mengatur kesinambungan pembangunan
Yustus juga menyoroti hubungan antara PPHN dan Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional yang selama ini telah diatur melalui undang-undang.
Menurut dia, kebutuhan akan kesinambungan pembangunan lintas pemerintahan perlu diuji terlebih dahulu terhadap Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan Undang-Undang Nomor 59 Tahun 2024 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2025–2045.
Kedua regulasi tersebut telah mengatur berbagai aspek perencanaan pembangunan, mulai dari kesinambungan antarmasa pemerintahan hingga penyelarasan visi, misi, dan program calon pemimpin dengan arah pembangunan nasional.
UU Nomor 59 Tahun 2024, misalnya, mewajibkan visi, misi, dan program pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden serta pasangan calon kepala daerah berpedoman pada RPJPN.
Regulasi tersebut juga mengatur kewajiban penyusunan Rencana Kerja Pemerintah untuk tahun pertama pemerintahan berikutnya, penggunaan RPJPN sebagai pedoman pembentukan peraturan perundang-undangan, serta pengendalian dan evaluasi pembangunan oleh pemerintah pusat dan daerah.
Dengan kerangka hukum tersebut, Yustus menilai bahwa persoalan utama belum tentu terletak pada ketiadaan norma yang mengatur kesinambungan pembangunan.
Persoalan juga dapat muncul akibat desain pengaturan yang belum memadai atau lemahnya pelaksanaan ketentuan yang sudah tersedia.
“Bentuk hukum seharusnya dipilih setelah persoalan yang hendak diatasi dirumuskan dengan tepat,” menjadi salah satu pokok argumentasi dalam makalah tersebut.
Ia mengusulkan agar pembahasan PPHN terlebih dahulu membedakan tiga kemungkinan persoalan, yakni kekosongan norma, ketidakmemadaian desain peraturan, dan kelemahan implementasi.
Ketiganya membutuhkan penyelesaian berbeda. Kekosongan norma dapat memerlukan instrumen hukum baru, sedangkan kekurangan desain dapat diatasi dengan penyempurnaan undang-undang. Adapun persoalan implementasi membutuhkan penguatan koordinasi, evaluasi, dan pengawasan.
Karena itu, Yustus lebih mendorong penyempurnaan UU Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan UU RPJPN daripada membentuk undang-undang PPHN tersendiri, kecuali dapat dibuktikan adanya fungsi tambahan yang belum dapat diakomodasi oleh kedua regulasi tersebut.
Ia juga menilai bahwa apabila PPHN tetap dirumuskan, substansinya perlu dibatasi pada prinsip penyelenggaraan negara dan arah pembangunan yang melampaui satu periode RPJPN.
Sementara itu, sasaran kuantitatif, indikator, data kondisi umum, serta rincian program pembangunan tetap ditempatkan dalam RPJPN, RPJMN, dan instrumen perencanaan turunannya.
Pembatasan ini diperlukan agar PPHN tidak berkembang menjadi dokumen perencanaan paralel yang sulit dibedakan dari sistem perencanaan pembangunan nasional yang sudah berlaku.
Aspek lain yang menjadi perhatian Yustus adalah hubungan PPHN dengan sistem pemerintahan presidensial.
Ia mengingatkan bahwa Presiden memperoleh mandat langsung dari rakyat melalui pemilihan umum. Karena itu, pelembagaan PPHN harus dirancang tanpa mengubah mekanisme pertanggungjawaban Presiden yang telah ditentukan dalam UUD 1945.
Dalam pandangannya, pelanggaran terhadap PPHN tidak boleh menjadi alasan baru untuk memberhentikan Presiden di luar ketentuan Pasal 7A UUD 1945.
Ia sependapat dengan kajian Badan Pengkajian MPR yang menegaskan bahwa pelanggaran terhadap haluan negara tidak dapat dijadikan instrumen pemberhentian Presiden karena berpotensi merusak bangunan sistem presidensial.
Konsekuensinya, PPHN hanya dapat berfungsi sebagai pedoman normatif yang pelaksanaannya dikontrol melalui mekanisme konstitusional yang tersedia.
Yustus juga menekankan bahwa setiap lembaga negara harus menjalankan fungsi dan kewenangannya masing-masing.
Presiden menjabarkan prinsip-prinsip pembangunan ke dalam kebijakan pemerintahan. DPR bersama Presiden menjalankan fungsi legislasi dan penganggaran, sedangkan DPD dilibatkan sesuai ruang kewenangannya berdasarkan konstitusi.
Sementara itu, kekuasaan kehakiman harus tetap merdeka. PPHN tidak boleh digunakan untuk mengarahkan isi putusan pengadilan. Demikian pula, prinsip haluan negara tidak boleh mengintervensi hasil pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan yang harus dijalankan secara bebas dan mandiri.
Ia mengusulkan agar pengawasan politik, evaluasi kinerja pembangunan, dan pengujian legalitas dipisahkan secara tegas.
Tidak tercapainya target pembangunan, menurut dia, tidak serta-merta merupakan pelanggaran hukum. Penilaian terhadap kinerja pemerintahan harus dibedakan dari pertanggungjawaban politik maupun pertanggungjawaban yuridis.
Dalam konteks tersebut, Sidang Tahunan MPR dapat dimanfaatkan sebagai forum komunikasi dan akuntabilitas publik mengenai arah kebijakan lembaga negara, tanpa berubah menjadi mekanisme pertanggungjawaban hukum Presiden kepada MPR di luar ketentuan konstitusi.
Selain persoalan kewenangan dan sistem perencanaan, Yustus memberi perhatian khusus pada pengakuan konstitusional terhadap daerah yang memiliki kekhususan atau keistimewaan, termasuk Papua.
Ia menilai, pembahasan PPHN tidak boleh hanya berorientasi pada keseragaman arah pembangunan nasional. Perumusan haluan negara juga harus memperhatikan keragaman karakteristik daerah serta pengaturan khusus yang telah diakui dalam UUD 1945.
Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa. Sementara itu, Pasal 18B ayat (2) mengatur pengakuan terhadap kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya.
Menurut Yustus, ketentuan tersebut harus menjadi batas substantif dalam penyusunan PPHN, terutama ketika arah pembangunan nasional dijabarkan ke dalam kebijakan pemerintah daerah.
Ia menjelaskan bahwa Papua memiliki kerangka perencanaan pembangunan yang berkaitan dengan pelaksanaan otonomi khusus, antara lain melalui Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2021.
Kerangka tersebut dijabarkan melalui Peraturan Pemerintah Nomor 107 Tahun 2021 dan Peraturan Presiden Nomor 24 Tahun 2023 tentang Rencana Induk Percepatan Pembangunan Papua (RIPPP) 2022–2041.
Rencana induk tersebut menjadi bagian dari upaya mempercepat pembangunan Papua dengan memperhatikan kerangka otonomi khusus dan penyelarasan dengan perencanaan pembangunan nasional.
Yustus menilai, keberadaan kerangka perencanaan khusus tersebut perlu diakui secara eksplisit dalam rancangan PPHN agar penyelarasan kebijakan nasional tidak ditafsirkan sebagai penyeragaman kebijakan seluruh daerah.
Ia juga mengingatkan bahwa hubungan historis antara haluan negara dan otonomi khusus Papua tidak dapat diabaikan. Ketetapan MPR mengenai Garis-Garis Besar Haluan Negara Tahun 1999–2004 dan rekomendasi kebijakan penyelenggaraan otonomi daerah tercantum dalam bagian dasar hukum Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001.
Menurut dia, hal itu menunjukkan pentingnya memperhatikan hubungan antara arah pembangunan nasional dan pengakuan terhadap kekhususan daerah.
Karena itu, rancangan PPHN perlu memuat klausul yang memastikan bahwa pelaksanaannya di daerah khusus atau istimewa tetap mengacu pada undang-undang yang mengatur kekhususan masing-masing.
Klausul tersebut juga perlu mengakui rencana induk pembangunan yang dibentuk berdasarkan undang-undang, termasuk RIPPP, sebagai instrumen penjabaran pembangunan yang sah.
Selain Papua, pengaturan itu perlu mencakup daerah lain yang memiliki status khusus atau istimewa berdasarkan Pasal 18B ayat (1) UUD 1945.
Yustus juga mengusulkan agar proses perumusan PPHN melibatkan representasi daerah khusus, termasuk Majelis Rakyat Papua di provinsi-provinsi Tanah Papua serta anggota DPD dari wilayah tersebut.
Pelibatan itu dinilai penting agar rumusan haluan negara tidak hanya mencerminkan kesepakatan di tingkat pusat, tetapi juga mempertimbangkan kebutuhan dan karakteristik daerah.
Dalam makalahnya, Yustus turut menyoroti pentingnya membangun konsensus ketatanegaraan sebelum menentukan bentuk hukum PPHN.
Menurut dia, kesepakatan mengenai pentingnya kesinambungan pembangunan tidak otomatis berarti seluruh pihak harus menyepakati pengembalian kewenangan kepada MPR.
Demikian pula, kesepakatan mengenai substansi arah pembangunan tidak dengan sendirinya menentukan bahwa instrumen hukumnya harus berupa Ketetapan MPR.
Ia membedakan konsensus substantif, yakni kesepakatan tentang prinsip dan arah pembangunan, dari konsensus institusional, yaitu kesepakatan mengenai bentuk hukum dan pembagian kewenangan pelaksanaannya.
Keduanya perlu dibangun secara terbuka dengan melibatkan lembaga negara dan masyarakat.
Yustus mengusulkan agar forum konsultasi antarlembaga menghasilkan kesepakatan mengenai fungsi, batas materi, dan mekanisme tindak lanjut PPHN. Hasil konsultasi tersebut dapat dituangkan dalam Keputusan MPR yang bersifat rekomendasi.
Namun, ia mengingatkan bahwa rekomendasi tersebut tidak memiliki daya ikat hukum terhadap lembaga penerima. Pelaksanaannya tetap harus melalui instrumen yang menjadi kewenangan masing-masing lembaga.
Selain itu, proses penyusunan PPHN perlu membuka ruang partisipasi publik yang bermakna, termasuk memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk menyampaikan pendapat, memastikan pendapat tersebut dipertimbangkan, dan memperoleh penjelasan mengenai tindak lanjutnya.
Untuk memastikan konsensus tidak berhenti pada deklarasi, Yustus mengusulkan penyusunan matriks tindak lanjut yang mencatat substansi kesepakatan, lembaga yang berwenang, instrumen yang diperlukan, jadwal penelaahan, dan status pelaksanaan.
Dengan mekanisme tersebut, perkembangan pelaksanaan kesepakatan dapat ditelusuri tanpa menciptakan hubungan pertanggungjawaban baru yang tidak memiliki dasar dalam UUD.
Apabila konsensus akhirnya mengarah pada perubahan UUD, prosesnya harus mengikuti ketentuan Pasal 37, termasuk persyaratan pengusul, kuorum kehadiran, dan jumlah suara persetujuan.
Menurut Yustus, rumusan perubahan juga perlu menjelaskan pasal yang akan diubah, alasan perubahan, serta konsekuensinya terhadap kewenangan lembaga negara dan mekanisme pengujian hukum.
Pada bagian kesimpulan, Yustus menegaskan bahwa pelembagaan PPHN harus memenuhi lima prasyarat utama, yakni dasar kewenangan yang sah, perlindungan terhadap sistem presidensial, mekanisme kontrol yang sesuai dengan karakter norma, penghormatan terhadap kemandirian kekuasaan kehakiman, serta pengakuan terhadap daerah khusus dan masyarakat hukum adat.
Ia merekomendasikan agar opsi pembentukan Ketetapan MPR yang mengikat keluar tanpa perubahan UUD tidak dilanjutkan.
Apabila Indonesia menghendaki haluan negara yang memiliki daya ikat pada tingkat konstitusi, model prinsip direktif dalam UUD patut dipertimbangkan melalui mekanisme perubahan konstitusi.
Namun, jika persoalan yang hendak diselesaikan terutama berkaitan dengan kesinambungan dan pelaksanaan perencanaan pembangunan, penyempurnaan UU Nomor 25 Tahun 2004 dan UU Nomor 59 Tahun 2024 dinilai sebagai pilihan yang lebih sederhana dan sesuai dengan kerangka hukum yang berlaku.
Yustus juga menekankan pentingnya membatasi materi PPHN pada prinsip penyelenggaraan negara dan arah pembangunan jangka panjang, tanpa mengambil alih fungsi dokumen perencanaan yang sudah ada.
Di sisi lain, pengakuan terhadap kekhususan daerah, termasuk otonomi khusus Papua, harus dimasukkan sejak tahap perumusan agar kebijakan nasional tetap selaras dengan keragaman konstitusional Indonesia.
Bagi Yustus, perdebatan mengenai PPHN pada akhirnya tidak hanya menyangkut kebutuhan Indonesia memiliki arah pembangunan yang berkesinambungan. Persoalan yang lebih mendasar adalah bagaimana memastikan arah tersebut dibangun melalui kewenangan yang sah, bentuk hukum yang tepat, serta mekanisme pelaksanaan yang tidak mengganggu keseimbangan antarlembaga negara.
Dengan demikian, kesinambungan pembangunan nasional dapat diperkuat tanpa mengabaikan supremasi konstitusi, sistem pemerintahan presidensial, dan pengakuan terhadap kekhususan daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.
